загрузка...

Передумови формування адміністративного судочинства: становлення та розвиток

Романюк Л.

На сьогодні питання розвитку та подальшого вдосконалення адміністративного судочинства є надзвичайно актуальним. Завданням науки має бути самостійне виявлення та врахування виявлених практикою певних проблем правового регулювання адміністративного судочинства, осмислення наявних недоліків та формування пропозицій щодо його удосконалення.

Основні засади, принципи формування та функціонування адміністративного судочинства розглянуті в працях та публікаціях Р. Куйбіди, І. Коліушка, В. Авер´янова. Передісторії та особливостям формування адміністративного судочинства в Україні, необхідності запровадження його як вимоги розвитку та утвердження правової держави присвячені роботи В. Сте-фанюка, О. Шостенко, В. Шишкіна, Ю. Педька. Сьогодні вченими не лише розробляються теоретичні положення адміністративного судочинства, а й здійснюється аналіз практики застосування Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема В. Перепелюк приділяє значну увагу проблемам здійснення адміністративного судочинства адміністративними судами України, вказуючи на недоліки як нормативного регулювання, так і розуміння та застосування Кодексу адміністративного судочинства на практиці.

Питання передумов формування адміністративного судочинства тією чи іншою мірою згадується названими авторами при розгляді самого поняття адміністративного судочинства. При цьому основна увага приділяється правовим передумовам, серед яких прийняття Концепції судово-правової реформи від 28.04.1992 р., в якій одним з елементів перебудови судової системи було проголошено запровадження адміністративного судочинства та прийняття Конституції України, яка закріпила основні принципи теорії правової держави: принцип верховенства права (ст. 8); принцип поділу влади (ст. 6); можливість громадян звернутися до суду для захисту своїх конституційних прав (зокрема подавати до суду на державу в особі її органів та посадових осіб (статті 8, 55); неможливість для держави «скасувати» права і свободи громадян (ст. 22); здійснення правосуддя виключно судами, поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124); побудова системи судів за принципами територіальності та спеціалізації (ст. 125) та ін.

На нашу думку, питання передумов формування та становлення в Україні адміністративного судочинства потрібно розглядати ширше, не лише виділяючи правові передумови, а й приділяючи значну увагу низці інших явищ та процесів, що впливають на розвиток суспільних інститутів, певних суспільних передумов.

У даній статті ми ставимо собі за мету прослідкувати вплив на формування та здійснення адміністративного судочинства таких, виділених нами, передумов: поширення в Україні ідей захисту прав людини та громадянина; розвиток в Україні теорії правової держави та громадянського суспільства; участь України у міжнародних, зокрема і європейських, організаціях; діяльність Європейського суду з прав людини; проведення судово-правової реформи; зміна у розумінні суспільного призначення адміністративного права; перехідний етап від тоталітарного до демократичного суспільства та правова культура громадян України.

Поширення ідей захисту прав людини

Сьогоднішня міжнародна система захисту прав людини і громадянина свою історію веде від філософських роздумів про природний закон давньогрецьких та давньоримських мислителів (Арістотель, Цицерон, Сенека), релігійних діячів і філософів Середньовіччя (від бл. Августина і до Ф. Аквінського). Згодом, у XVIII ст., ідея про природний закон оформилася в теорію природного права. Як зазначає Б. Рассел, наприкінці XVIII ст. концепція прав людини — це, здавалося б, суто філософське, світоглядне поняття — була однією з головних рушійних сил двох великих революцій: в Північній Америці та на європейському континенті. І коли старий режим в одних країнах був змінений, а в інших — змушений був пристосовуватися до історичної реальності, що різко змінювалася, це поняття стало теоретичною і частково правовою основою для нового, демократичного суспільного устрою.

Ліберальна ідеологія і політична демократія перетворилися на так звану «цивільну релігію», а права людини стали фундаментом цієї нової релігії [1]. У XVII—XVIII ст. після закріплення поняття природного права, починає виникати поділ права на право природне та право загальнодержавне. На думку мислителів того часу (П. Гольбаха, К. Гель-веція, Ж.-Ж. Руссо), громадянське суспільство встановлюється між двома полюсами. Один полюс — це природні права індивіда, другий — права суспільства (держави) [2].

Наступним моментом необхідно відмітити дискусії щодо співвідношення суспільства (держави як політичної організації суспільства) та індивіда. Певним резюме зазначених дискусій можна вважати висновки англійського публіциста-революціонера Т. Пейна щодо того, що державне право виростає з природного права, тобто отримане в обмін на яке-небудь природне право; влада розглядається як поєднання тих прав, які особа не в силах здійснити самостійно і які тим самим некорисні для неї, але, будучи зібрані воєдино, стають корисними для всіх.

Владу, отриману від поєднання природних прав, що не можуть бути здійснені особою самостійно, не можна використовувати для посягання на природні права, що належать особі [3]. Дана ідея знайшла своє відображення в Декларації прав людини і громадянина 1789 р., п. 15 якої закріплено, що суспільство має право вимагати звіту в кожної посадової особи в частині довіреної їй частини управління [4]. Принцип відповідальності держави перед особою закріплювався і знаходив свій прояв у зародженні адміністративної юстиції.

Визнанням того, що проблема прав людини і громадянина має міжнародне, а не лише національне значення, стала Загальна декларація прав людини, прийнята ООН 1948 р., а згодом — Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, приєднання до якого означало, щодержаваберенасебезобов´язання щодо дотримання прав людини.

Якщо розглядати поширення ідей захисту прав та свобод людини і громадянина в Україні як передумову формування адміністративного судочинства, то потрібно відмітити, що передісторією поширення міжнародних стандартів прав людини і громадянина в Україні є тривале перебування нашої держави під впливом радянської ідеологічної системи.

До початку XX ст. роль ідей лібералізму в Росії і на територіях, на які поширювався вплив Росії, значно відрізнялася від тієї ролі, яку вони відіграли в Європі. Відмінність проявлялася не стільки в філософських чи політичних ідеях, скільки в надзвичайно малому їх впливі на суспільний побут і політику імперії.

Що стосується розвитку ідей прав людини в країнах колишнього Радянського Союзу, то, як зазначає А. Даніель, в СРСР був проведений надзвичайно цікавий експеримент: тоталітарний суспільний і державний устрій намагалися поєднати з декларуванням цілком традиційних «буржуазних» прав і свобод. Так званий «реальний соціалізм» був чи не єдиним у світі, на думку названого автора, суспільно-політичним устроєм, що здійснював юридичне визнання деяких цінностей ліберальної демократії (зокрема у Конституції 1936 р.) з повним їх запереченням на практиці. Така невідповідність пояснювалася офіційною пропагандою концепцією «суспільного блага» і «принципом найбільшої користі для найбільшої кількості людей», поряд із деякими положеннями марксистського вчення: при соціалізмі зникають суперечності між особою і суспільством (суспільство і «соціалістична» держава розглядалися як поняття тотожні), відповідно, якщо здійснення громадянином своїх прав заважає державним інтересам, то це означало, що «ніякий ти не громадянин, а злочинець, «ворог народу». Відчуження між суспільством і владою призвело до того, що до середини 1980-х років система втратила значну частину своєї легітимності в очах найбільш активних і думаючих груп населення [5].

Після розпаду СРСР питання про права людини, про співвідношення прав людини і діяльності держави стали одними з центральних проблем суспільного життя в тому числі й України. Ми зіштовхнулися з тими самими труднощами, що і суспільна думка у всьому світі. В контексті дослідження адміністративного судочинства дискусійними стали питання про значення і закріплення принципу верховенства права, про суть та призначення адміністративної юстиції, про можливість судового розгляду спору громадянина і держави, про роль адміністративного судочинства, про юрисдикцію адміністративного суду, про співвідношення понять «адміністративний позов» та «адміністративна скарга», про демократизацію судової системи тощо.

Таким чином, адміністративне судочинство, як елемент механізму захисту прав людини, має в Західній Європі тривалу передісторію розвитку і є для західних суспільств само собою зрозумілим, є частиною суспільної ідеології, логічним елементом у взаємозв´язку держави і суспільства. В Україні адміністративне судочинство є запозиченим елементом у тому розумінні, що воно не є складовою частиною певного громадсько-державницького світогляду.

В країнах західної демократії права людини і тиск громадянського суспільства, що формувалося, впливали і творили різні елементи державного механізму. Натомість у нас адміністративна юстиція сформувалася, в першу чергу, як елемент, результат реформ всередині цього механізму. Негативні наслідки відсутності ідеології компенсуються за рахунок посилення інтеграційних процесів та глобалізації міжнародних відносин, коли розуміння необхідності та призначення тих чи інших інститутів приходить не від природного відчуття справедливості та логічності, а від копіювання досвіду більш розвинених демократичних країн. Якщо в Європі ідея адміністративного судочинства визріла з ідеї захисту прав людини і громадянина, то в Україні — з поширення європейських цінностей. Тому ми переймаємо цінності, виражені в певних правилах, нормах поведінки, без достатнього зрілого для цього рівня політичної і правової свідомості народу.

Розвиток теорій правової держави і громадянського суспільства

Іншим, надзвичайно тісно пов´язаним з попереднім, фактором появи адміністративного судочинства в Україні, є розвиток в Україні теорій правової держави та громадянського суспільства.

Високоорганізоване громадянське суспільство передбачає сильну правову державу, яка несе перед ним повну відповідальність. Після проголошення незалежності України тема правової держави стала однією з центральних та найбільш популярних серед науковців, практиків, законодавців.

Серед ознак правової держави одразу стали виділяти наявність взаємної відповідальності між особою і державою, яка включає у себе можливість для громадянина не тільки оскаржити неправомірні дії державного органу або службовця, а й отримати відшкодування за зазнані збитки.

Названа ідея знайшла свій розвиток та закріплення в Конституції України, документі, який можна розглядати як самостійний фактор, що більш чітко спрямував та визначив розвиток адміністративної юстиції в Україні. Конституція сприяла перегляду основних принципів та пріоритетів державної політики, передусім у сфері «держава — суспільство», «держава — громадянин». Людина, її права і свободи, їх гарантії стали визначальними у змістовній характеристиці діяльності держави. Пріоритетним напрямом соціально-політичних перетворень мало стати запровадження нового типу взаємовідносин між громадянами і органами державної влади, а саме такого, за яким кожній людині було б забезпечено реальне додержання і захист належних їй прав і свобод, у тому числі у сфері державного управління. Одним з механізмів вирішення даної проблеми розглядали функціонування адміністративної юстиції та адміністративного судочинства як невід´ємної процесуальної її складової. Нова сформована та нормативно закріплена система взаємовідносин «держава — суспільство — особа» може функціонувати лише за умови активної позиції як кожної окремої особи, так і громадського суспільства загалом. На жаль, рівень правової культури та правової свідомості наших громадян не дозволяє повною мірою використовувати той потенціал, що несе в собі Конституція та прийняті на її основі нормативно-правові документи.

Участь у міжнародних організаціях

Важливо відмітити ще один фактор, що сприяв, певною мірою форсував, запровадження адміністративного судочинства в Україні, — участь України у міжнародних, зокрема і європейських, організаціях. Так, Україна є співзасновником ООН та активним учасником діяльності органів системи ООН у сфері прав людини. Наша держава є стороною всіх основних міжнародно-правових документів ООН з прав людини.

Вимоги щодо демократизації суспільно-політичних процесів в Україні постали зі вступом країни у січні 1992 р. до ОБСЄ. Експерти даної організації стали здійснювати постійний контроль за проведенням виборів, забезпеченням свободи слова в Україні тощо.

Однією з найважливіших зовнішньополітичних цілей після проголошення незалежності Україна визначила входження до європейських міжнародних організацій. Курс на інтеграцію в європейські структури — Раду Європи, Європейський Союз, інші міждержавні організації — чітко визначився з перших етапів зовнішньої політики суверенної держави.

Участь України в міжнародних організаціях є фактором, що справляє позитивний вплив на подальший розвиток та вдосконалення адміністративного судочинства в Україні.

Діяльність Європейського суду зправлюдини

Важливою передумовою запровадження адміністративного судочинства в Україні, що стає особливо актуальною і для визначення напрямів його подальшого розвитку та вдосконалення, є діяльність Європейського суду з прав людини. Актуальність питання зумовлює постійну значну увагу до діяльності суду і в науковій літературі. Так, зокрема В. Темченко проводить аналіз значного масиву рішень Європейського суду з прав людини з позиції розуміння та застосування ним принципу верховенства права. Він зазначає, що принцип верховенства права передбачає можливість тільки «якісного» позитивного регулювання прав особи.

Якість закону, з точки зору верховенства права, передбачає, зокрема, наявність у внутрішньому праві засобів проти довільного втручання публічної влади. Втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада [6]. З´ясовуючи питання про «законність» втручання публічної влади, суд підкреслює необхідність обов´язкового визначення відповідності чинного закону основоположному принципу права. Тобто принцип верховенства права у контексті втручання у права особи відповідно до установки «згідно з законом» застосовується судом у сенсі певних вимог до змісту та форми права.

Важливою є ідея про те, що принцип верховенства права виявляється як єдність закону (позитивного права) та його реалізації, що є ознакою інтегративного праворозуміння. Більше того, у своїх рішеннях, зокрема у справі «Гудвін проти Сполученого Королівства», Суд роз´яснив, що формулювати закони важко, тому необхідна певна гнучкість, яка дозволить національним судам розвивати право в світлі уявлень про необхідні заходи для досягнення справедливості [7].

Таким чином, практика Європейського суду з прав людини ставить вимоги до українського законодавця забезпечити адміністративному суду правову можливість перевірки рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб на відповідність їх основним правам людини та громадянина.

Судово-правова реформа

Потрібно зазначити, що необхідність запровадження адміністративного судочинства як елементу механізму захисту прав людини визріла в рамках розбудови нової моделі взаємовідносин «людина — держава», однак на практиці проводилася в рамках судово-правової реформи в Україні. Проведення судово-правової реформи спиралося на нормативно-правову базу та систему понять, успадковану нами від радянського періоду. Відповідно, положення щодо адміністративних судів, їх компетенції значною мірою вибудовувалися в рамках критеріїв та принципів реформування судової системи, що не повною мірою враховують потреби та особливості адміністративної юстиції. Для утворення та розвитку адміністративного судочинства стали характерни-миусітіпроблеми, якімалимісцеівре-формуванні всієї судової системи.

Вплив перехідного періоду в ідеологічному підґрунті судово-правової реформи мав свої прояви і в обговоренні та вирішенні питань запровадження адміністративного судочинства. Прикладом може слугувати обговорення питання про процесуальну форму звернення громадянина за захистом своїх прав до адміністративного суду. Наголошуючи на специфіці адміністративного права у регулюванні суспільних відносин, що проявляється в імперативному методі регулювання, тобто в односторонньому волевиявленні носія владних повноважень, деякі автори визнавали саме адміністративну скаргу як засіб порушення провадження в адміністративній справі [8]. Окремі вчені наголошували на тому, що подання адміністративної скарги ставить громадянина у залежність від владного суб´єкта, не дає можливості бути активним учасником адміністративного судочинства. Оскільки фактичною підставою звернення до суду є адміністративно-правовий спір, то слід визнати, що процесуальною підставою порушення справи в адміністративному суді має бути адміністративний позов [9]. Кодекс адміністративного судочинства закріпив позов як форму звернення до адміністративного суду.

Проведення судової реформи в Україні, з одного боку, прискорило процес запровадження адміністративного судочинства, з іншого боку, той факт, що адміністративні суди стали результатом, в першу чергу, реформування судової системи і лише згодом їх стали розглядати як важливу організаційну складову адміністративної юстиції, певною мірою негативно вплинув на розуміння правозахисного призначення адміністративного судочинства як процесуальної складової адміністративної юстиції.

Зміни у розумінні суспільного призначення адміністративного права

Важливою передумовою формування адміністративного судочинства та визначення шляхів його подальшого вдосконалення стала зміна у розумінні суспільного призначення адміністративного права. Раніше ця галузь права розглядалася як «управлінська», основним призначенням якої було регулювати суспільні відносини в процесі здійснення державно-управлінської діяльності, в основі визначення предмета адміністративного права лежали управлінські відносини. Сьогодні ж розширюється розуміння призначення адміністративного права і до його завдань відносять також: забезпечення належної реалізації прав, свобод, та інтересів особи у сфері публічної адміністрації та здійснення дієвого захисту цих права, свобод та інтересів у разі їх порушення з боку суб´єктів владних повноважень. При цьому за особою утверджується статус рівноправного партнера у стосунках із суб´єктами владних повноважень.

Подальше реформування адміністративного права в названому напрямі сприятиме вдосконаленню адміністративного судочинства.

Правова культура громадян

Розглядаючи передумови формування та розвитку адміністративного судочинства в Україні хочемо зазначити, що значний вплив на окреслення його особливостей має так званий «перехідний етап» від тоталітарного до демократичного суспільства.

Правові механізми, як і сукупність усіх інших суспільних інститутів, спираються на суспільну ідеологію та правову культуру. В будь-якому разі їх ефективність залежить від відповідності суспільній ідеології та рівню правової свідомості громадян. В Україні до сьогодні серед різних прошарків громадян зберігається негативне ставлення до самого терміна «ідеологія», що є наслідком тривалого перебування під впливом радянської ідеологічної системи.

Разом із тим, термін «ідеологія» як поняття зазначає певну систему координат, елемент світогляду людини, в рамках якого вона дає відповідь на питання про сутність змін, про природу людини, суспільство, націю, мораль, свободу, волю, політику, владу і державу [10], що є важливим для формування та розвитку рівня правової свідомості. Сукупність цих ідей є внутрішнім переконанням людини, відповідно до них вона сама діє та оцінює дії інших людей.

Відсутність чіткої ідеології та низький рівень правової культури громадян у нашому суспільстві сприяють поширенню різних, стихійно виникаючих як реакція на економічні, політичні, побутові проблеми ідей «швидких грошей», «егоїстичного самопросування», корупції як «найефективнішого методу» взаємодії з органами державної влади, державної влади як окремого виду бізнесу тощо. Як наслідок зростає зневіра щодо власних можливостей та потенціалу держави у правомірному вирішенні різноманітних конфліктів, зникає внутрішній особистий, а далі й груповий критерій «правильно — неправильно».

Держава, проявляючись через різні інституції, органи, в кінцевому варіанті проявляється і через діяльність окремих осіб, державних службовців. Державні службовці, як і судді, і просто пересічні громадяни, є представниками суспільства. Коли ставиться питання про нові стандарти у сфері захисту прав людини і громадянина, і якщо ці стандарти є вищими за досягнутий в суспільстві рівень розуміння та поваги до прав людини і громадянина, то одночасно, як фактор негативного впливу, потрібно враховувати людський фактор. Тому прихід нових стандартів, так званих європейських цінностей, має переважно формальний характер. Крім того, за відсутності нового чіткого правового світогляду, в нашому суспільстві відчуваються впливи пострадянського мислення.

Однак такий стан справ аж ніяк не означає, що розвиток науки права, а відповідно і законодавства має орієнтуватися на досягнутий у суспільстві рівень розуміння. Навпаки, приділяючи достатню увагу фактору правового світогляду та визначаючи його як одну з стримуючих передумов розвитку адміністративного судочинствавУкраї´ні, можнавиділити окремий напрям, нову функцію адміністративного права на сучасному етапі — просвітництво.

Тому на сучасному етапі розбудови держави і права надзвичайно важливими є вивчення та розгляд передумов становлення адміністративного судочинства, правильна ідентифікація тих з них, які справили позитивний вплив на його розвиток, задля найбільш повного використання їх потенціалу, а також тих, які стримують чи викривляють розвиток даного виду захисту прав людини, щоб найбільш ефективно протидіяти їх негативному впливу.

ПРИМІТКИ

1. Рассел Б. Век Просвещения // Свобода. Равенство. Права человека / Б. Рассел ; сост. Л. И. Богораз. — М. : «Мемориал» — Просветительская группа по правам человека, 1997. — С. 17.

2. Длугач Т. Б. Естественное право // Свобода. Равенство. Права человека / Т. Б. Длугач ; сост.Л.И.Богораз.—М.:«Мемориал»—Просветительскаягруппапоправамчеловека, 1997. — С. 39.

3. Пейн Т. Права человека // Свобода. Равенство. Права человека / Т. Пейн ; сост. Л. И. Богораз. — М. : «Мемориал» — Просветительская группа по правам человека, 1997. — С. 98.

4. Декларация прав человека и гражданина // Права людини. — 2007. — № 24 (460). — С. 9.

5. Даниэль А.//Свобода.Равенство.Права человека / А. Даниэль ; сост. Л. И. Богораз. — М. : «Мемориал» — Просветительская группа по правам человека, 1997. — С. 146.

6. Темченко В. Принцип верховенства права у практиці європейського суду з прав людини / В. Темченко // Підприємництво, господарство і право. — 2007. — № 8. — С. 75.

7. Решение «Гудвин против Соединенного Королевства» от 27.03.1996 г. // Европейский Суд по правам человека : Избранные решения. — В 2 т. — М., 2001. — Т. 2. — С. 184.

8. Бородін І. Про сутність адміністративної юстиції / І. Бородін // Право України. — 2000. — № 2. — С. 16.

9. Янюк Н. Щодо адміністративного судочинства: адміністративний позов чи адміністративна скарга? / Н. Янюк // Право України. — 2003. — № 8. — С. 15.

10. Державне управління в Україні [Електроннийресурс] /заред.В.Б.Авер´янова. — Режим доступу : http://www.vuzlib.net/beta3/html/1/15754

— С. 11.