загрузка...

Інститут президента в Україні: стан та перспективи розвитку

МЕЛЬНИЧЕНКО В., ПЛАХОТНЮК Н.

Нестабільність функціонування системи публічної влади, перманентні конфлікти між вищими органами держави, невпинна політизація державного управління актуалізують пошук оптимальної моделі взаємодії вищих органів влади та її конституційного закріплення. Переконливим свідченням цього є ініціювання Президентом України В. Ющенком та групою депутатів від Партії регіонів внесення змін до чинної Конституції України, в тому числі таких, що безпосередньо стосуються глави держави, його взаємин із парламентом і урядом [1]. Та зростаюче суспільне усвідомлення потреби системного оновлення Основного Закону не супроводжується настільки ж інтенсивним науковим пошуком з напрацюванням аргументованих та зважених рекомендацій щодо визначення та закріплення статусних характеристик вищих органів влади. Проте досвід практичної реалізації конституційних норм, що прийняті як у 1996 р., так і 2004 р., переконливо засвідчує, що висока оцінка нормативної моделі ще не гарантує її реального втілення в життя, а обґрунтованість невдоволення одними нормами не передбачає їх заміни неодмінно досконалішими.

Інституту президента нині присвячено велику кількість публікацій широкого кола науковців (В. Авер´янов, Ф. Бурчак, М. Кармазіна, Л. Кривенко, Н. Нижник, В. Погорілко, С. Серьо-гіна, Ю. Тодика, М. Томенко, В. Шапо-вал, В. Яворський), які суттєво різняться своїми підходами. Однак до сьогодні не знайшли свого однозначного вирішення дискусії, зокрема щодо обсягу президентських повноважень та порядку і механізмів їх здійснення. Спостерігається помітне відставання теоретичного пошуку від практики розвитку цього інституту в Україні. Адже, наприклад, політична чутливість теми зумовлює більшу увагу науковців до формальної сторони інституту, натомість межі вільного розсуду президента, як, утім, і багатьох інших органів держави, окреслюються не стільки юридичними нормами, скільки політичними чинниками. Тому залишаються актуальними критичний аналіз чинних норм та практики їх реалізації; окреслення принципових підходів до змісту та форми норм, що визначають конституційно-правовий статус глави Української держави; відстеження взаємозв´язку між окремими нормами з метою забезпечення належної системності конституційного регулювання відповідних правовідносин; прогнозування наслідків застосування окремих пропонованих норм.

Метою цієї публікації є окреслення змісту та тенденцій розвитку нормативної моделі інституту президента в Україні, виходячи з необхідності побудови ефективно функціонуючої державної влади та з урахуванням наявної вітчизняної й зарубіжної практики визначення та реалізації конституційний норм. Відтак автори прагнуть оцінити та визначити здобутки і проблеми реалізації конституційних норм, якими визначено статус Президента України, з урахуванням внесених у 2004 р. змін; позначити складові цього статусу, що потребують подальшого правового удосконалення; сформулювати власне бачення перспектив розвитку інституту президента в Україні.

Звертаючись до цієї теми, насамперед слід зазначити, що інститут президента в Україні і на сьогодні відображає ті підходи, які визначали його запровадження та подальшу еволюцію. Утвердження інституту президента уможливили передусім суспільно-політичні зміни на українських теренах наприкінці 80-х — на початку 90-х років ХХ ст., внаслідок яких представницькі органи усіх рівнів із декоративних інституцій, що покликані обслуговувати всевладдя монократичної партії, перетворилися на реальні інструменти не лише формування, а й реалізації волі народу. Це зумовило прагнення вітчизняної бюрократії убезпечити державне управління від «небажаних» політичних впливів за допомогою інституту одноособового глави держави, наділеного значними повноваженнями. Невдовзі усі провідні політичні сили переконалися у значній результативності цього інституту при вирішенні не лише суто управлінських, а й політико-ідеологічних завдань. Політична дрібносегментність українського суспільства в середині 90-х років сприяла конституційному закріпленню чільної ролі глави держави в державному апараті.

За номінального використання конституційних норм та механізмів, що прийняті в європейських демократіях, Конституція України в редакції 1996 р. містила внутрішньо незбалансовані норми, які сприяли перетворенню глави держави на фактичного очільника виконавчої влади. Зокрема, єдність державного управління в європейських демократіях забезпечується: 1) відповідальністю уряду винятково перед всенародно обраним парламентом (палатою парламенту); 2) контрасигнуванням актів глави держави в сфері управління (подекуди всіх актів) відповідальними членами уряду. При цьому контрасигнатура традиційно розглядається (в окремих конституціях це встановлено і формально) як необхідна умова набрання чинності актів глави держави. Натомість Конституція України 1996 р. передбачила відповідальність Кабінету Міністрів України як перед главою держави (пріоритетну (ч. 1 ст. 115) та необмежену), так і парламентом (обмежену — ч. 2 ст. 87). Вже цього виявилося достатньо, щоб протягом 10 років навіть потреби не було у тлумаченні змісту норми ч. 4 ст. 106 Конституції України — скріплення підписом актів глави держави є правом чи обов´язком урядовців?

Наявність у глави держави відкладального вето, подолання якого потребувало підтвердження заветованого закону 2/3 від конституційного складу парламенту (цієї норми також немає у конституціях сталих демократій Європи), в умовах політично дрібно-сегментного парламенту дозволяло блокувати законодавче регулювання відносин у системі органів виконавчої влади та успішно підміняти закон указом.

Значну частину конституційних повноважень Президента України, формально здійснюваних «за поданням», де-факто було перетворено на дискреційні (зокрема, призначення і звільнення голів місцевих державних адміністрацій). Усупереч положенню п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, яке передбачало вичерпне визначення повноважень Президента України, ці повноваження було істотно розширено як законами України [2], так і указами глави держави [3].

Юридичне закріплення зосередження у глави держави значного обсягу якщо не формально, то фактично дискреційних повноважень істотно вплинуло на весь механізм здійснення державної влади. Показовим є розгляд питання про конституційність Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 р. № 345/2001. Відповідне подання народних депутатів надійшло в липні 2001 р., Конституційне провадження було відкрито 18 грудня 2001 р. і припинено 9 липня 2003 р. [4], після скасування президентським Указом від 26 травня 2003 р. № 434/2003 спірних положень.

Це при тому, що згідно з частинами 1, 4 ст. 57 Закону України «Про Конституційний Суд України», строк провадження у справах за конституційними поданнями не повинен перевищувати трьох місяців з дня прийняття процесуальної ухвали про відкриття конституційного провадження.

Здобутки від гіпертрофованості інституту глави держави в Україні у вигляді радикального прискорення суспільних реформ та зміцнення держави виявилися істотно меншими, ніж очікувалося. Натомість ця гіпертрофованість негативно позначилася на інших інститутах держави і на здійсненні державної влади в цілому. Відсторонення парламенту від участі у формуванні та функціонуванні системи державного управління обернулося інституційним конфліктом між виконавчою та законодавчою владою, одним із чи не «найм´якших» наслідків якого стало гальмування судової, адміністративної, пенсійної тощо реформ.

Критичне переосмислення зростання ролі президента зумовили спробу зменшити цю роль, але так, щоб стратегічні важелі впливу на здійснення державної влади залишилися у глави держави. Конституційна реформа 2004 р., задекларувавши перерозподіл повноважень вищих органів влади, зберегла два сильних політичних центри на вищому рівні. Значною мірою прихований конфлікт між системою виконавчої влади на чолі з Президентом України і Верховною Радою України змінився відкритим протистоянням між главою держави і урядом, який спирається на підтримку парламентської більшості.

Окреслення перспектив розвитку інституту президентства в Україні за сучасних непростих умов, на нашу думку, має ґрунтуватися на таких засадничих положеннях:

  1. Безумовна пріоритетність розвитку України як демократичної та правової держави передбачає демократичний характер обрання та функціонування загальнонаціонального представницького органу та його результативний вплив на здійснення державного управління. Існують демократичні держави без президентів, але немає сучасних демократій без парламенту. Відповідно, наділення президента певним обсягом повноважень не повинно порушувати баланс владних відносин, уможливлюючи змагання з всенародно обраним парламентом за вплив на систему виконавчої влади.
  2. Президент України є одноособовим державним органом, наділеним відповідними правообов´язками, що постає невід´ємною складовою цілісної та функціональної системи цих органів і має діяти на основі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України. Відповідно, має бути максимально обмежений вільний розсуд глави держави, як, утім, й інших вищих органів влади. У цьому контексті викликає сумнів, наприклад, надання Президенту України права розпускати парламент за певних, конституційно визначених обставин (несформування уряду у визначений термін). У цьому разі глава держави не повинен мати свободи вибору — Верховна Рада, що не спромоглася виконати свій обов´язок, повинна бути розпущена.
  3. Конституційний механізм здійснення державної влади може передбачати певні преференції для глави держави виключно за умови широкої соціальної підтримки, яка, зокрема, спирається на парламентську більшість. Прикладом може бути конституційний механізм здійснення державної влади у V Республіці. Попри спроби деяких авторів віднести Францію 60-70 років ХХ ст. за формою правління до президентських республік, а формою політичного режиму — навіть до авторитарних, практика функціонування інституту президента у цій країні в 1986-1988 рр., 1993-1995 рр. і 1997-2002 рр. переконливо довела, що роль глави держави визначається не стільки юридичними нормами, скільки реальним політичним впливом у суспільстві й парламенті. Конституційні норми мають створювати умови для більш повної реалізації наявного політичного впливу, але не забезпечувати цей вплив за будь-яких обставин.
  4. Українське суспільство є вельми строкатим за своїм складом з глибинними суперечностями та значною соціально-економічною та ідейно-політичною диференціацією. Недоцільно юридично закріплювати здійснення главою держави функцій, які б сприймалися як нав´язування однією частиною суспільства своїх цінностей, ідеалів та переконань — іншій з використанням засобів державного впливу.
  5. Коригування Основного Закону України в тій частині, що стосується глави держави, має бути дуже зваженим і обережним, а головне — системним процесом. Слід керуватися тим, що юридичні норми є тільки моделлю бажаних суспільних відносин. Постійна і радикальна зміна норм позбавляє суспільство можливості їх адекватно сприйняти, застосувати та оцінити. Варто враховувати певну консервативність суспільної правосвідомості.

З організаційно-технічного боку, формулювання статусних характеристик та їх закріплення у відповідних конституційних положеннях повинно враховувати:

1) необхідність граничної однозначності конституційних норм задля унеможливлення їх довільного тлумачення в майбутньому. Прикладом може бути інтерпретація ч. 4 ст. 106 Конституції, яку Конституційний Суд України передоручив законодавцю [5]. Згодом законодавець у новій редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. (ч. 4 ст. 26, п. 8 ч. 1 ст. 44, п. 5 ч. 1 ст. 46) обмежився буквальним відтворенням конституційної норми, тож її офіційне тлумачення на сьогодні відсутнє;

2) ймовірність використання окремих положень з метою посилення партійно-політичних позицій в умовах партійної диференціації суспільства. У цьому відношенні небажаними є норми декларації зі змістом, який не конкретизується іншими нормами Основного Закону;

3) попередню практику не завжди коректної інтерпретації та практичного застосування Основного Закону України органами державної влади України. Скажімо, попри те, що конституційна норма однозначно вказує, що акти глави держави видаються «на основі та на виконання Конституції і законів України» (ч. 3 ст. 106), значну частину цих актів видано без відповідних посилань;

4) доцільність включення певних санкцій за недотримання Основного Закону та необхідних компенсуючих механізмів. У цьому відношенні, на жаль, доводиться визнавати несвоєчасність відмови від норм, недоречних з позицій конституційного права європейських демократій. Наприклад, оприлюднення закону після відхилення вето за підписом спікера парламенту у разі непідписання його президентом; включення до ч. 3 ст. 113 положення про те, що уряд керується актами президента, «прийнятими відповідно до Конституції та законів України» тощо. Адже ці положення фактично припускають, що президент не буде дотримуватися присяги.

Важливою складовою інституту президентства є сукупність норм, які регулюють порядок обрання глави держави. Формальна модель за республіканської форми державного правління може встановлювати або безпосереднє, або опосередковане обрання президента народом. Кожен із цих способів має свої переваги і вади. Конституційні норми США, зокрема, встановлюють, що у разі безрезультативності загальних виборів глава держави має бути обраний федеральним Конгресом (п. 3 р. 1 ст. ІІ) [6]. Країна, де обирається глава виконавчої влади, не може собі дозволити розкіш втягування в тривалий виборчий процес. Натомість обрання президента в парламенті або більш широкій колегії внаслідок необхідності кваліфікованої більшості подекуди перетворюється на вельми тривалий процес навіть в умовах політично структурованого суспільства. Наприклад, у Туреччині в 1980 р. відбулося понад 100 турів голосування [7, 133-157]. З істотними проблемами вже стикається Молдова, де дуже необачно Законом від 5 липня 2000 р. № 1115-ХР/ до Конституції було введено новелу про розпуск парламенту у разі необрання глави держави кваліфікованою більшістю (ч. 5 ст. 78) [8, 249].

Для України вирішальною має бути швидше традиція. Показовим є те, що попри включення до законопроектів про внесення змін до Конституції України норм про обрання глави держави в парламенті (законопроекти від 4 квітня 2003 р. № 4105 та від 19 вересня 2003 р. № 4180), ці норми не знайшли свого відображення в Законі

України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Однак оскільки на прямих виборах президент отримує мандат безпосередньо від народу, що є проявом більшої демократичності виборів, то назвати ці вибори дійсно демократичними можна лише за умови надання можливості брати участь у них усім кандидатам, які можуть реально засвідчити помітний рівень суспільної довіри до них. З огляду на прагнення де-факто встановити забутий демократичними державами майновий ценз на президентських виборах, суттєво збільшивши грошову заставу [9], видається доцільним передбачити безпосередньо в Основному Законі норми про те, що кандидатом є особа, підтримана не менше, ніж 100 тис. виборців, як це встановлено в Конституції Польщі.

Потребує коригування визначення дня виборів. З огляду на те, що між виборами і вступом обраного Президента України на посаду проходить певний час (визначення результатів виборів, підготовка інавгурації), не дотримується норма Конституції про обрання глави держави на п´ятирічний термін. Тому ч. 5 ст. 103 Конституції України слід сформулювати так: «Чергові вибори Президента України проводяться в першу неділю одинадцятого місяця п´ятого року повноважень Президента України». Слід також конституційно закріпити двотуровість президентських виборів у разі необрання глави держави в першому турі абсолютною більшістю голосів.

Викликає певний сумнів обґрунтованість норми ч. 1 ст. 104 Конституції України про вступ глави держави «не пізніше ніж через тридцять днів після офіційного оголошення результатів виборів». Адже у разі позачергових виборів цей термін звужується до п´яти днів (ч. 4 ст. 104). Безпосередньо президент не відповідає за стан державного управління, йому не потрібно, як у США, формувати все керівництво системою виконавчої влади.

Наділення Президента України відповідними повноваженнями, можливостями їх практичної реалізації та вимогами щодо процедур реалізації визначають формальне місце Президента України у конституційно визначеному механізмі реалізації державної влади в Україні та у взаємовідносинах держави з суспільством, — нормативну модель інституту президента. Практична ж реалізація главою держави його повноважень визначає його фактичне місце (фактичний статус) у механізмі державної влади та у політичній системі.

Традиційними для глави держави є повноваження, пов´язані з одноособовим представництвом держави (помилування, вирішення питань громадянства, присвоєння почесних і військових звань, нагородження державними нагородами, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів, прийняття рішення про визнання іноземних держав, прийняття вірчих та відкличних грамот, вирішення кадрових питань в дипломатичній сфері, прийняття рішення про введення надзвичайного стану, прийняття рішення про мобілізацію та введення воєнного стану, прийняття рішення про використання Збройних Сил України та інших військових формувань). При цьому, як свідчать конституційні норми зарубіжних країн, наділення цими повноваженнями, як правило, не супроводжується положенням про главу держави-гаранта. Слід врахувати, що в сучасних європейських демократіях більшість із цих повноважень є недискреційними: вони здійснюються главою держави лише після контрасигнування членами уряду; частина з них потребує схвалення парламенту.

Наділення Президента України цими повноваженнями не викликає заперечень ні в теоретичних напрацюваннях, ні при їх формальному закріпленні. Практична реалізація цих повноважень, оскільки порядок реалізації більшості з них визначений законами України, відповідає їх конституційній моделі, тому ці повноваження мають всі підстави для їх збереження до наступного перегляду конституційних норм.

Водночас неоднозначно сприймається така компетенційна характеристика Президента України, як гарант дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, державного суверенітету, територіальної цілісності України. Практика використання Президентом України своєї функції гаранта [10] потребує осмислення цілей, виходячи з яких це положення було зафіксовано в Конституції України: чи це зарезервована функція (президент як резерв стабільності й наступності здійснення влади); чи може ця функція здійснюватися дискреційно; чи потребує для реалізації тлумачення Конституційним Судом України; чи може реалізовуватися за відсутності такого тлумачення. Згідно з голосуванням у Верховній Раді України цю редакцію ст. 102 підтримали 320 народних депутатів України [11]. Автори схиляються до думки, що законодавцю слід більш виважено підходити до використання таких правових конструкції. Особливо з огляду на втрату главою держави важелів впливу на виконавчу владу 2006 р.

До чинних конституційних положень, що визначають повноваження Президента України у відносинах з іншими органами державної влади і сприймаються неоднозначно, належать: 1) у відносинах з парламентом: участь у формуванні уряду; підстави і умови дострокового припинення парламентських повноважень Президентом України; право законодавчої ініціативи; застосування вето; 2) у відносинах з Урядом: скріплення підписом Прем´єр-міністра та відповідального міністра актів Президента України; призупинення актів Кабінету Міністрів України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України; ймовірність протиставлення Уряду Раді національної безпеки і оборони України, відповідальність Уряду перед Президентом України; право призначати голів місцевих державних адміністрацій;

Світова практика засвідчує, що парламентська модель формування та функціонування уряду не передбачає можливого ефективного стороннього впливу. Тобто чи варто наділяти главу держави повноваженням пропонувати кількох міністрів (ч. 4 ст. 114 Конституції України), якщо не можна забезпечити ані їхній результативний вплив на функціонування уряду як колегіального органу, ані підтримку їхніх законопроектних та бюджетних ініціатив парламентською більшістю? Наскільки доцільно надавати президенту право пріоритетної законодавчої ініціативи (ч. 2 ст. 93), якщо неможливо забезпечити проходження цих законопроектів у парламенті, де президент не спирається на більшість? Варто виключити з підстав дострокового розпуску парламенту несвоєчасність формування коаліції (п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України), залишивши як підставу нездатність призначити уряд протягом 60 днів. Ймовірно, прийняття парламентської моделі формування та функціонування уряду принципово несумісне із президентським вето на прийняті парламентом закони, подолання якого вимагає більшості в 2/3 від складу парламенту. В іншому разі самостійність функціонування парламентсько-урядової коаліції є неможливою за її формування як простої (а не кваліфікованої) більшості.

Таким чином, Україна має отримати такий конституційно визначений механізм державного управління, за якого Уряд спирався б на постійну підтримку парламенту.

Відповідно, глава держави повинен мати право оскаржувати акти уряду з мотивів неконституційності до Конституційного Суду України, а незаконності — до Вищого адміністративного суду України, але оскарження не повинно супроводжуватися зупиненням цих актів. Можна відзначити нераціональність застосування конституційного повноваження глави держави зупиняти акти Кабінету Міністрів з мотивів їх неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Так, у 2006 р. видано 4 таких укази, у 2007 р. — 35, у 2008 р. — 37*, більшість з яких через певний час скасовується самим президентом.

Відповідно, слід відмовитися від повноваження глави держави скасовувати акти Ради міністрів АР Крим та голів місцевих державних адміністрацій, оскільки таке втручання може сприяти дезорганізації функціонування очолюваної урядом системи органів виконавчої влади. З метою уне-можливлення двоцентровості державного управління доцільно відновити контрасигнування актів президента в обсязі, що встановлений Конституцією України в редакції 1996 р. Однак у тексті Основного Закону варто передбачати чинність цих актів за умови скріплення підписом, як це визначено в деяких зарубіжних країнах (наприклад, ч. 2 ст. 144 Конституції Польщі [12]). Відповідно, як беззмістовне (вже з 2006 р.) має бути виключене положення про відповідальність уряду перед президентом.

Оскільки практична реалізація рішень Ради національної безпеки і оборони України покладається на систему органів виконавчої влади, то з огляду на ієрархічну організацію останньої слід виключити практику формування Ради з керівників місцевих органів виконавчої влади і можливість їх протиставлення уряду. Тож варто встановити в ч. 4 ст. 107 Конституції України, що персональний склад Ради формується Президентом України відповідно до закону.

Конституційні норми, унеможлививши деструктивний вплив глави держави на співпрацю парламентської більшості та сформованого нею уряду, водночас мають забезпечити акумулювання зусиль держави на вирішенні нагальних питань суспільного розвитку у разі, коли глава держави і парламентська більшість внаслідок вибору народу є політичними однодумцями. На нашу думку, має бути встановлене право Президента України головувати на засіданнях Кабінету Міністрів України. За перебування у колі однодумців Президент отримав би змогу визначати порядок денний та зміст рішень уряду.

І друга група повноважень, якими має конституційно наділятися глава Української держави, — зарезервовані повноваження у разі неможливості забезпечити ефективну співпрацю парламенту та уряду. До них належать: 1) призначення прем´єр-міністра і за його поданням — усього складу уряду у разі нездатності парламенту, обраного на позачергових виборах, вирішити це завдання; 2) розпуск парламенту за поданням прем´єр-міністра — у разі, коли парламент, сформувавши уряд, не забезпечить його належне функціонування.

В цих повноваженнях втілюється функція президента-арбітра. Її конституційне закріплення має виходити з того, що цю функцію слід розглядати: 1) виключно як резервну, і звернення до неї можливе лише за наявності конституційно окреслених підстав; 2) наділення цією функцією не надає можливості безпосередньо і самостійно втручатися в діяльність органів державної влади.

Відповідальність Президента України слід віднести до мало розроблених у теорії та складно сформульованих у нормативній моделі складових інституту президента. Фактично конституційні норми вказують на один вид відповідальності — конституційну у формі усунення з поста в порядку імпічменту. Однак цей вид відповідальності — це відповідальність за вчинення злочину. При цьому не визначено, чи є таким злочином порушення присяги, і якщо є, — то хто, як, та у який спосіб це буде визначати.

Якщо процедуру імпічменту розглядати як реальну можливість «стримування» Президента України, то підставу імпічменту слід сформулювати як злочинне порушення Конституції чи законів України під час виконання обов´язків або вчинення кримінального злочину. Слід зазначити, що застосування контрасигнування передбачає покладання відповідальності на посадовців, які скріпили акт президента, тож глава держави за цих обставин має відповідати виключно за здійснення дискреційних повноважень або бездіяльність.

У цілому автори схиляються до таких висновків і пропозицій:

1. Запровадження і подальша еволюція інституту президента в незалежній Україні зумовлюється об´єктивним розвитком політичних процесів. При цьому розрахунки на використання одноособового главу держави, наділеного значними владними преференціями, як рушія масштабних суспільних перетворень, значною мірою виявилися безпідставними. Підтвердилася нераціональність юридичного, тим паче — конституційного закріплення штучних переваг одного з інститутів держави. Така модель організації публічної влади, на жаль, не є гарантією забезпечення пріоритету саме суспільних потреб в умовах демократично організованого суспільства, де постійно стикається безліч інтересів — загальнодержавних і приватних, особистих і групових.

2. Пропонована модель розвитку президентства в Україні спрямована на забезпечення цілісного та системного розвитку цього інституту в тому напрямі, в якому він вже тривалий час еволюціонізує в європейських демократіях. При цьому, на нашу думку, доцільно керуватися тим, що норми права можуть стимулювати (або гальмувати) політичні процеси, вводити їх в певні межі, але вони самі по собі не можуть замінити ці процеси.

3. Втілення донедавна президенто-центристської моделі в Україні зумовило помітну слабкість і нерозвиненість політичних партій, які в розвинених державах постають не лише необхідною складовою представницької демократії, а й продуктом її тривалого розвитку. Відтак необхідним є закріплення таких конституційних норм, які б забезпечували інституту президента роль не тільки своєрідного «прискорювача» суспільного розвитку (за певних умов), але й необхідного резерва наступності та стабільності держави. При цьому конституційне визначення саме такої складової статусу Президента України має ґрунтуватися на вичерпно окреслених повноваженнях, уникаючи загальних формулювань, що допускають довільне тлумачення.

4. Слід, безумовно, забезпечити цілісність механізму функціонування публічної влади в умовах повільної еволюції форми правління до європейських зразків. Зокрема, парламентський спосіб формування Уряду є непоєднуваним з правом глави держави блокувати співпрацю парламенту і уряду, застосовуючи вето, яке може бути подолане тільки кваліфікованою парламентською більшістю. Відповідно, варто відмовитися від конституційної норми про право глави держави призупиняти урядові акти, залишивши право звертатися до Конституційного Суду України чи адміністративних судів щодо визнання їх неконституційності чи незаконності. Безумовно, зберігаючи за Президентом правообов´язок достроково припинити повноваження парламенту, слід орієнтуватися на нездатність, виражену у несформуванні уряду протягом 60 днів, але не проміжний етап — формування коаліції.

5. Така роль інституту президента потребує не лише відповідного змісту конституційних положень та належної практики їх реалізації, а й позапарламентського способу обрання глави держави. Цей спосіб, постаючи відображенням історичних традицій та культурно-національних особливостей українського народу, водночас потребує адекватного визначення саме в Основному Законі норм, що регламентують всенародні вибори Президента України. Зокрема йдеться про умову підтримки кандидата не менше, ніж 100 тис. виборців, а також проведення виборів за два місяці до закінчення терміну повноважень чинного президента.

6. Стабільність державної влади може бути забезпечена при неухильному дотриманні Президентом України конституційних норм. З огляду на зростаюче прагнення врівноважити очікуване невиконання цих норм різними компенсаційними механізмами, доцільно запровадити конституційну відповідальність глави держави передусім (якщо не винятково) за невиконання вимог Присяги.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Проект закону про внесення змін до Конституції України : реєстраційний № 2722 від 8 липня 2008 р. ; Проект закону про внесення змін до Конституції України : реєстраційний № 4290 від 31 березня 2009 р.
  2. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг : Закон України від 12 липня 2001 р. № 2664-Ш // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 1. — Ст. 1; Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, п´ятої статті 23, частин першої, другої статті 24, частини першої статті 25, частини першої статті 26 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» від 2 жовтня 2008 р. № 19-рп/2008 // Вісник Конституційного Суду України. — 2008. — № 6. — С. 24—29; Про банки і банківську діяльність : Закон України від 7 грудня 2000 р. № 2121-Ш // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 5. — Ст. 30; Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів) : Закон України від 3 березня 1998 р. № 137/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 34. — Ст. 227. Про Положення про національний заклад (установу) України : Указ Президента України від 16 червня 1995 р. № 451/95 Ухвала Конституційного Суду України про припинення конституційного провадження у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України про відповідність Конституції (конституційність) положень Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» стосовно запровадження посад державних секретарів (справа про запровадження посад державних секретарів) від 9 липня 2003 р. № 2-уп/2003 // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 4. — С. 11—13.
  3. Ухвала Конституційного Суду України про припинення конституційного провадження у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України щодо офіційного тлумачення положень частин третьої, четвертої статті 106 Конституції України від 25 жовтня 2007 р. № 45-уп/2007 // Вісник Конституційного Суду України. — 2007. — № 6. — С. 47—48.
  4. Конституція Сполучених Штатів Америки
  5. Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г.
  6. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения / В. Е. Чиркин. — М., 1997. — 352 с.
  7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України : Закон України від 21 травня 2009 р. № 1616-УІ // Офіційний вісник України. — 2009. — № 70. — Ст. 2414.
  8. Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян та нормалізації життєдіяльності м. Мукачевого Закарпатської області : Указ Президента України від 25 грудня 2003 р. № 1486/2003 // Урядовий кур´єр. — 2003. — 30 груд.; Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України : Указ Президента України від 2 квітня 2007 р. № 264/2007 // Офіційний вісник Президента України. — 2007. — № 1. — Ст. 1.
  9. Архів стенограм засідань Верховної Ради України другого скликання (1994—1998) / Бюлетень 107 (засідання 28 червня 1996 р.)
  10. Институция Рєспу6лики Пальни oт 2 aпреля 1997 г.

Висновки до актуальної теми

  1. Запровадження і подальша еволюція інституту президента в незалежній Україні зумовлюється об´єктивним розвитком політичних процесів. При цьому розрахунки на використання одноособового глави держави, наділеного значними владними преференціями як рушія масштабних суспільних перетворень, значною мірою виявилися безпідставними. Підтвердилася нераціональність юридичного, тим паче — конституційного закріплення штучних переваг одного з інститутів держави. Така модель організації публічної влади не є гарантією забезпечення пріоритету саме суспільних потреб в умовах демократично організованого суспільства, де постійно стикається безліч інтересів — загальнодержавних і приватних, особистих і групових.
  2. Втілення донедавна президентоцентристськоїмоделі в Україні зумовило помітну слабкість і нерозвиненість політичних партій, які в сучасних державах постають не лише необхідною складовою представницької демократії, а й продуктом її тривалого розвитку. Відтак видається необхідним закріплення таких конституційних норм, які б забезпечували інституту президента роль не тільки своєрідного «прискорювача» суспільного розвитку (за певних умов), але й необхідного резерву наступності та стабільності держави. При цьому конституційне визначення саме такої складової статусу Президента України має ґрунтуватися на вичерпно окреслених повноваженнях, уникаючи загальних формулювань, що допускають довільне тлумачення.
  3. Враховуючи те, що для України, попри все розмаїття республіканських моделей, найбільш прийнятною залишається напівпрезидентська форма правління, слід концептуально переглянути роль Президента в державному механізмі.
  4. Інститут Президента України вже відіграв свою лідерську роль як рушійної сили соціально-економічних та суспільно-політичних реформ.
  5. Глава держави має відійти від керівництва економікою й соціальною сферою, зосередившись на забезпеченні належного функціонування державного механізму. Він має стояти не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагоджене функціонування її гілок.
  6. Компетенція Президента України має формуватися у жорсткій відповідності з його функціями, як прерогативними, так і тими, що не є прерогативними. Основу діяльності Президента України має становити забезпечення єдності державної влади, до якої належать функції: координації діяльності всіх гілок влади; врівноваження гілок влади, створення балансу сил; припинення дій органів, які порушують єдність влади. Важливий напрям діяльності Президента України — загальнодержавне представництво, адже такими повноваженнями найбільш доцільно наділити орган одноосібний, здатний уособлювати єдність нації та єдність державної влади як у внутрішньо-, так і у зовнішньополітичних відносинах. До функцій Президента, що не є прерогативними, тобто можуть бути притаманні й іншим органам державної влади, слід віднести: забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України; забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян; управління зовнішньополітичною діяльністю держави; формування персонального складу органів державної влади.
  7. Така роль інституту президента потребує не лише відповідного змісту конституційних положень та належної практики їх реалізації, а й позапарламентського способу обрання глави держави. Цей спосіб, як відображення історичних традицій та культурно-національних особливостей українського народу, водночас потребує адекватного визначення саме в Основному Законі норм, що регламентують всенародні вибори Президента України.
  8. Стабільність державної влади може бути забезпечена при неухильному додержанні Президентом України конституційних норм. З огляду на зростаюче прагнення врівноважити очікуване невиконання цих
    норм різними компенсаційними механізмами, доцільно запровадити конституційну відповідальність глави держави передусім (якщо не винятково) за невиконання Присяги.